El compromiso ciudadano con la Administración Pública: una propuesta metodológica para su estudio

The Citizen Engagement to the Public Administration: A Methodological Proposal for its Study

PALOMA PIQUEIRAS CONLLEDO

Universidad Complutense de Madrid, España

Resumen

A pesar de que la literatura documenta resultados positivos del Compromiso Ciudadano surgidos de su participación directa en la vida pública y de la deliberación conjunta, aún no se ha establecido una metodología operativa para su estudio. Esto puede ser debido, entre otras razones, a la naturaleza intangible del término, es decir, a la dificultad de materializar las acciones de compromiso en medidas tangibles. Este documento propone una metodología para evaluar el compromiso que la sociedad adquiere con la Administración Pública a través de un conjunto de indicadores. El uso de los mismos es determinante para que las instituciones puedan disponer de información confiable que les ayude a diseñar, de forma estratégica, las relaciones con sus públicos. Se discuten, además, los alcances y limitaciones de esta propuesta.

Palabras clave: Compromiso Ciudadano; indicadores; Administración Pública.

Abstract

Although the literature documents positive outcomes of citizen engagement arising from the direct participation of citizens, an operative methodology for its study has not yet been established. This may be due, among other reasons, to the intangible nature of the term, that is, to the difficulty of materializing the commitment actions in tangible measures. This document proposes a methodology in which a set of indicators is obtained to evaluate the society's engagement to the Public Administration. The use of indicators is crucial to have reliable information that helps institutions strategically design their relationships with society. The scope and limitations of this proposal are also discussed.

Keywords: Citizen Engagement; indicators; Public Administration.

Debemos comenzar con tres consideraciones sobre el uso que en este artículo se hace del término Citizen Engagement:

1) Debido a que engagement es un término ampliamente aceptado en la literatura académica utilizaremos indistintamente engagement o compromiso (i.e. traducción literal al castellano de engagement). No obstante, es necesario resaltar que “compromiso” no define en su totalidad el concepto de engagement.

2) La idea de engagement se construye sobre distintos aspectos, como se expondrá en los siguientes epígrafes. Citizen Engagement es uno de ellos y sobre el que se centra este trabajo.

3) Para indicar la consideración de Citizen Engagement como un bien intangible se escribirá su primera letra en mayúscula, tanto en castellano como en inglés.

El concepto de Compromiso Ciudadano también denominado en la Academia como Citizen Engagement o engagement es un fenómeno de estudio que atrae la atención de investigadores y académicos desde la década de los noventa (Putnam, 1995; Ostrander, 2004; Cooper, Bryer y Meek, 2006; Thomas, 2013, entre otros). A principios del siglo XXI su estudio llegó a ser considerado como “un movimiento emergente”, debido a la masiva presencia del término en conferencias e investigaciones (Maurrasse, 2001, p. 1). Por entonces, algunos autores ya consideraban que era determinante conocer más sobre el papel del Citizen Engagement “como un componente central de una democracia” (Cooper. Bryer y Meek, 2006, p. 76). A día de hoy, la tendencia continúa: la investigación académica sigue manteniendo el interés por el concepto, a la vez que su estudio y desarrollo también son tenidos en cuenta en los planes estratégicos de las organizaciones públicas (Adams y Hess, 2001; Bingham, Nabatchi, y O'Leary, 2005; Bovaird, 2007; Bovaird y Loeffler, 2010, 2012; Canel y Luoma-aho, 2018).

El presente trabajo está enmarcado en el ámbito del sector público, un espacio muy específico en el que el Compromiso Ciudadano se concibe como una vía para reestablecer las relaciones entre los administradores y la ciudadanía. La literatura relacionada con las percepciones públicas permite establecer ciertos antecedentes en este sentido: a) la percepción de los ciudadanos sobre las organizaciones públicas suele ser negativa, debido a la excesiva burocracia, la ineficiencia y la corrupción (Luoma-aho, 2008, en Canel, 2017, p. 13); b) los juicios emitidos por los ciudadanos no responden a una relación causa-efecto, sino que son el resultado de una compleja dinámica influida, entre otras razones, por su satisfacción con las políticas públicas, la comunicación e información que obtengan y la confianza (Van de Walle y Bouckaert, 2003; Carmeli y Tishler, 2005; James, 2009, 2010, 2011; James y Moseley, 2014).

Ante el malestar descrito, acrecentado por la crisis económica desencadenada en el 2008, los autores han empezado a argumentar que la gestión de la intangibilidad y del compromiso como un bien intangible puede ser determinante para reconducir la relación entre la Administración Pública y los ciudadanos (García de Castro et al., 2004; Luoma-aho, 2007; Canel y Luoma-aho, 2015; Canel, 2016). No obstante, en la práctica su desarrollo aún es escaso.

Es condición sine qua non del presente trabajo la propuesta de una metodología para la construcción y uso de indicadores del engagement. Con esta finalidad, el orden del documento es el que sigue: 1) definición del Compromiso Ciudadano dentro del marco conceptual específico de la Administración Pública; 2) recopilación de las expresiones susceptibles de expresar Compromiso Ciudadano; 3) definición de los objetivos de la metodología propuesta; 4) inclusión de un mapa metodológico con los estudios previos desarrollados en este campo de estudio; 5) definición y características de los indicadores; 6) estandarización y ponderación de los mismo y, por último; 7) discusión de las aportaciones y limitaciones de la propuesta metodológica.

Compromiso Ciudadano: un marco conceptual

La definición más simple de engagement encontrada en varios diccionarios se refiere a la acción de comprometerse o el estado por el que se está comprometido.

En la esfera académica, aunque las definiciones son mucho más extensas y variadas, se tiende a asociar el Compromiso Ciudadano con la participación de los individuos en la vida pública (Tabla 1). De este modo, existe un consenso claro en las definiciones de los autores: un ciudadano estará más comprometido cuanto más participe y se involucre en los asuntos públicos (Brady, 1999; Adler y Goggin, 2005; Cooper, 2005; Marlowe y Arrington-Marlowe, 2005, entre otros).

Tabla 1. Definiciones del término Compromiso Ciudadano

En el ámbito del sector público, el término Compromiso Ciudadano aparece de forma más explícita y continuada en el año 2013, cuando el Banco Mundial organizó una conferencia sobre el Citizen Engagement con CIVICUS¹ e InterAction² “para destacar el valor de involucrarse con los ciudadanos para un desarrollo efectivo” (Banco Mundial, 2014, p. 6). Este concepto es definido como “la interacción bidireccional entre ciudadanos y gobiernos o el sector privado: diálogo de políticas, programas, proyectos y servicios de asesoramiento y análisis”, que otorga a los ciudadanos posición “en la toma de decisiones con el objetivo de mejorar los resultados intermedios y finales de desarrollo de la intervención gubernamental” (Banco Mundial, 2014, p. 8).

Para este organismo internacional:

La participación de los ciudadanos y de las organizaciones de ciudadanos en el debate de las políticas públicas o en la prestación de los servicios públicos así como la contribución a la gestión de los bienes públicos, constituye un factor crítico para que la elaboración de las políticas y acciones de desarrollo respondan a las necesidades y aspiraciones de las personas.

Para describir el proceso del compromiso, el Banco Mundial utiliza un plano de dos ejes: el de la implicación que los gobiernos hacen de los ciudadanos en la toma de decisiones (y, por tanto, la autoridad que le otorgan) y el nivel de interacción con ellos. Avanzar en el plano supone subir una escalera con los siguientes peldaños (Figura 1):

1) Informar: proveer a los ciudadanos de información justa y objetiva que les ayude a comprender el problema existente, las alternativas y las soluciones;

2) Consultar: buscar el feedback de los ciudadanos;

3) Colaborar: involucrar a los ciudadanos en las tomas de decisiones;

4) Empoderar: dejar en manos de los ciudadanos la toma de decisión final.

Esta idea permite deducir que: a) avanzar en el grado de compromiso entraña un mayor nivel de interacción entre organizaciones públicas y ciudadanos; b) prosperar implica que los poderes públicos cedan poder a la sociedad.

Figura 1. La escalera de la participación ciudadana del Banco Mundial
Nota: Traducción de la versión del Banco Mundial (2014).

El espectro de participación ciudadana incluye consultas, colaboración y empoderamiento, siendo el acceso a la información la condición principal necesaria para que se produzca la interacción bidireccional entre ciudadanos y Administración. Las actividades de intercambio de información y sensibilización, por tanto, son la base de la escalera, un punto de inicio ineluctable que requiere, a continuación, de acciones y respuestas por parte de los organismos públicos para cumplir con las expectativas de los ciudadanos.

El objetivo, que según el Banco Mundial debe perseguir la Administración propiciando los niveles de interacción de los ciudadanos, “es integrar las consultas, la colaboración y las actividades de empoderamiento en el diseño e implementación de proyectos” para mejorar los resultados de la gestión pública (Banco Mundial, 2014, p. 8). En consecuencia, la participación ciudadana, expresada a través del compromiso en este artículo, es concebida como una fuente beneficiosa tanto para la sociedad como para el devenir del propio sector público.

Expresiones del Compromiso Ciudadano

En este artículo se entiende como expresión aquella forma que adopta el compromiso. Posiblemente el término más estudiado en relación con las expresiones de engagement sea el de participación, de tal forma que, se considera que un ciudadano expresa compromiso cuando participa. La relación entre ambos conceptos ha sido tan desarrollada por los autores (Verba y Nie, 1972; Putnam, 1993, 1995, 2000; Brady, 1999; Adler y Goggin, 2005; Cooper, 2005; Teorell et al., 2007; Ekman y Amna, 2012) que, en muchas ocasiones, han llegado a difuminar los matices de ambos conceptos, pasando a su identificación como términos sinónimos.

La asociación más clara de engagement y participación se describe en los informes del Banco Mundial. El concepto de participación en dicho organismo surgió en 1996 con la publicación del libro Participation Sourcebook (Havel, 1996). Cuatro años después y basándose en lo escrito en aquella obra, el Banco Mundial publicó The 2004 World Development Report: Making Services Work for Poor People, donde se desarrolla el concepto de responsabilidad social. En él “se destacó el papel de la voz de los ciudadanos para influir en las relaciones de rendición de cuentas que hacen que la provisión de servicios sea a favor de los pobres” (Banco Mundial, 2014, p. 6). La conclusión de estas publicaciones es que la participación, entendida como el compromiso de la sociedad con sus iguales, ayuda a mejorar el mundo en el que vivimos.

Keeter, Zukin, Andolina y Jenkins (2002) también relacionan expresamente la participación con el compromiso, destacando que “cuando la gente participa, sus voces son escuchadas por los líderes que hemos elegido” por lo que “hay buenas razones para pensar que el compromiso está ligado positivamente al funcionamiento de la representatividad del sistema político. En muchas maneras, es el pegamento que nos mantiene unidos” (p. 4).

Las formas de participación susceptibles de mostrar compromiso han sido expresadas por los autores de distintas formas (Tabla 2):

Tabla 2. Relación de acciones que expresan compromiso y los autores que las recogen

De entre todas ellas, la literatura ha planteado su clasificación en dos sentidos: por un lado, en acciones políticas, es decir, aquellas acciones asociadas a comportamientos “de los ciudadanos dirigidos a influir en algunos resultados políticos" (Brady, 1999, p. 737) y, por otro lado, en acciones públicas, las que buscan el beneficio de la comunidad y que son expresadas a través de comportamientos solidarios (Ekman y Amna, 2012).

A estos dos tipos de expresiones del Citizen Engagement también se les ha denominado acciones manifiestas y latentes (Tabla 3). Las primeras se relacionan con comportamientos tradicionales, es decir, lo que en la práctica incumbe directamente a las acciones políticas. Las segundas, sustentan la idea de que los ciudadanos no sólo interactúan con la vida pública para expresar sus opciones políticas (Ekman y Amna, 2012), sino que también se implican en acciones públicas o sociales (por ejemplo, el trabajo voluntario, la donación de dinero o la ayuda a otros).

Tabla 3. Expresiones manifiestas versus latentes del Compromiso Ciudadano

Fuente: Piqueiras, 2019, p. 78.

Dalton (2008, p. 81) considera que en el orden social actual estamos evolucionando de un “ciudadano de servicio” hacia un “ciudadano comprometido” que se expresa a través de la participación social y la independencia política. Sin embargo, ambas formas de compromiso se han convertido, según los autores, en un mecanismo para que las organizaciones del sector público comprendan mejor los deseos, necesidades y expectativas de sus ciudadanos y, por lo tanto, se conecten con ellos de una manera más colaborativa (Holmes, 2011).

Objetivos de la metodología propuesta

Conscientes de que no existe una sola forma de plantear la evaluación del Compromiso Ciudadano, especialmente por su naturaleza intangible, esta investigación pretende:

a) Evaluar el concepto de Compromiso Ciudadano a partir de la exploración teórica;

b) Determinar las acciones susceptibles de expresión de Citizen Engagement;

c) Construir indicadores que reflejen el concepto de estudio y sus expresiones;

d) Contribuir a que las instituciones puedan disponer de información confiable que les ayude a diseñar, de forma estratégica, las relaciones con sus públicos.

Los tres primeros objetivos responden a las tres preguntas básicas de la investigación: ¿Qué se va a evaluar?, ¿Por qué se va a evaluar?, ¿Para qué se va a evaluar? Consideramos necesario plantearse estas cuestiones para la correcta elección del conjunto de indicadores a utilizar. Para ello, atenderemos el siguiente esquema: (1) establecer el marco conceptual; (2) definir los objetivos; (3) definir las dimensiones del concepto; (4) diseñar indicadores y; (5) establecer estándares.

Diagnóstico previo

El diagnóstico previo permite hacer un mapeo del concepto y de las expresiones del mismo. La monitorización de documentos académicos relacionados con el objeto de estudio, Citizen Engagement, contribuye a la identificación de conceptos y expresiones que pueden ser convertidos en indicadores de medición de un concepto tan intangible como el que se estudia en este documento.

A su vez, la exploración de encuestas de opinión hechas por organismos oficiales (como la European Social Survey o el Eurobarómetro) advierten a los investigadores de las cuestiones que son trasladables de la teoría a la práctica. En la Tabla 4 se pueden visualizar las fuentes consultadas en este sentido.

Tabla 4. Fuentes consultadas para la extracción de los datos

De este diagnóstico previo se concluye que alrededor del concepto de Citizen Engagement es habitual encontrar distintos ejemplos de estudios sobre: (a) los efectos de la participación ciudadana en una comunidad (Hong, 2015); (b) el comportamiento cívico y político de una determinada sociedad (Keeter, Zukin, Andolina y Jenkins, 2002); (c) las aplicaciones de los conceptos de Citizen, Public, Political Engagement (Denhardt y Denhardt, 2015) y; (d) estudios de casos específicos de participación desarrollados por organismos oficiales como el Instituto Nacional de la Administración Pública o Governance International.

Sin embargo, no se han encontrado estudios donde se especifiquen indicadores con los que medir este bien intangible.

Definición y características de los indicadores

Partiendo de la idea de que un indicador sirve para elaborar una medida cuantitativa o una observación cualitativa y que los estudios previos consultados no ofrecían indicadores rigurosos para nuestro objeto de estudio, en esta investigación se han seguido los siguientes criterios para su elaboración:

a) Se han determinado aquellas acciones que expresan engagement (ver Tabla 2);

b) Se han localizado variables que pudieran dar respuestas cuantitativas a esas expresiones. Para ello, se han localizado las expresiones de la Tabla 2 en diferentes encuestas transnacionales europeas (descritas en la Tabla 4).

El resultado se muestra en la Tabla 5 donde se especifican las acciones relacionadas con el concepto (acciones que expresan engagement, en la primera columna), las variables asociadas a estos conceptos que se han encontrado en las encuestas sociales consultadas (segunda columna) y, por último, las fuentes de obtención de los datos (tercera columna).

En base a esto, de las 11 acciones susceptibles de expresar Citizen Engagement que se recopilaron gracias a la exploración teórica del concepto (Tabla 2), se han podido identificar variables para 9 de ellas. Para la acción “donación a partidos políticos” y la acción “participación en huelgas” no se ha encontrado información en las bases de datos consultadas. Asimismo, las variables asociadas a estos 9 conceptos ascienden a un total de 11, ya que para algunas de las acciones se contabiliza más de una variable posible (por ejemplo, para el concepto de “Apoyo a causas sociales” se han identificado tres variables que aportan información interesante).

Todas las variables escogidas responden a las siguientes características:

a) Están estrechamente ligadas con el concepto de estudio;

b) Se adecúan a los objetivos perseguidos (sirven para evaluar el engagement);

c) Se expresan en unidades equivalentes (todas las respuestas son bivalentes, lo que facilita su estandarización);

d) Las variables ofrecen buena información y no se solapan entre ellas, es decir, son independientes las unas de las otras aunque se relacionen con un único concepto (el Compromiso Ciudadano);

e) Se recolectan fácilmente a través de encuestas;

f) Las variables no están sesgadas, sino que ofrecen información fiable;

g) Son datos sencillos de interpretar y analizar porque no son ambiguos.

Tabla 5. Acciones que expresan Citizen Engagement, sus variables asociadas y las fuentes de las que se obtienen

Estandarización de los indicadores.

Los indicadores pueden estar recopilados en base a distintas formas (variables bivalentes, escalas de respuesta numérica, escalas de respuesta en función de categorías nominales, etc). En nuestro caso, los indicadores escogidos se contabilizan de una única forma: son variables bivalentes, es decir, se expresan mediante una respuesta cerrada positiva (“sí” o “de acuerdo”) o negativa (“no” o “en desacuerdo”). Las preguntas asociadas a cada variable y su escala de respuesta se pueden consultar en la Tabla 6.

Las variables bivalentes responden a un tipo de pregunta tal como: Durante los últimos 12 meses ¿has participado en un debate público? Donde la respuesta sólo puede ser “sí” o “no”.

De forma similar, ante la pregunta:

• Dígame hasta qué punto está de acuerdo o en desacuerdo con la siguiente declaración: mi voz cuenta en mi país. La respuesta sólo puede ser “totalmente de acuerdo” o “totalmente en desacuerdo”. No existe una escala de respuesta numérica.

• Asimismo, la pregunta: por favor, dígame si cree que votar en las elecciones es efectivo o ineficaz para influir en la toma de decisiones políticas (dentro del concepto Participación electoral), conlleva dos opciones de respuestas: “totalmente efectivo” o “totalmente inefectivo”.

Ante estas variables la estandarización es sencilla: tanto la respuesta negativa como la positiva serán puntuadas numéricamente. Así, mientras a la respuesta negativa (“no”, “totalmente inefectivo” o “totalmente en desacuerdo”) se le puede asignar una puntuación de 0, a la repuesta positiva (“sí”, “totalmente efectivo” o “totalmente de acuerdo”) se le asignará una puntuación de 1.

Todas las variables, por tanto, podrán ser comparadas en los mismos términos: en función de las personas que hayan contestado “sí” o “no” la variable tendrá un valor numérico determinado por la asignación de 0 a la variable negativa y 1 a la positiva.

Tabla 6. Variables que expresan Citizen Engagement y sus preguntas y respuestas asociadas en las encuestas europeas

Aportaciones y limitaciones de la propuesta metodológica

La metodología desarrollada puede ayudar al estudio del Compromiso Ciudadano desde una perspectiva empírica. Con lo expuesto en este artículo se consigue transformar un bien intangible, un aspecto complejo y con dificultades para su medición, en valores claros y sencillos que permiten comprender el concepto de Citizen Engagement desde la objetividad que aportan los datos.

Este hallazgo, la construcción de indicadores, podría permitir que se realizaran una investigación más profunda del concepto al comparar las variables del Compromiso Ciudadano con otras medidas de naturaleza tangible. Un ejemplo podría ser el crecimiento o desarrollo económico de distintos países. El artículo resultante podría derivar en una comparativa transnacional de la influencia del Compromiso Ciudadano en la riqueza de las naciones.

Para ello, es necesario que los indicadores sean escogidos correctamente, lo que significa que: 1) las variables deben estar estrechamente relacionadas con el concepto de estudio; 2) las variables deben adecuarse al objetivo principal de evaluar el engagement; 3) los datos han de estar expresados en unidades equivalentes; 4) las variables deben ser independientes las unas de las otras, es decir, deben explicar partes distintas del concepto principal; 5) las fuentes de obtención de los datos han de ofrecer información fiable y, por último; 6) los datos escogidos no pueden ser ambiguos.

Por otro lado, cabe indicar que la metodología aplicada puede estar sujeta a limitaciones. En primer lugar, los indicadores señalados no son los únicos a tener en cuenta en el estudio del Compromiso Ciudadano. Los autores utilizan más términos de los referenciados como indicadores para describir el concepto intangible. No obstante, en este paper no han sido recogidos todos, sino los de los autores que se consideran de referencia. La explicación es que en las bases de datos consultadas no se han podido encontrar variables susceptibles de explicar todos los conceptos recogidos en la literatura. Así, ha sido imposible localizar datos tales como la afiliación de los ciudadanos a partidos políticos o la donación de dinero que la ciudadanía hace a los mismos. Es conveniente explorar más bases de datos para determinar la existencia de más indicadores con los que se pueda estudiar el Compromiso Ciudadano.

Además, podemos señalar como una segunda limitación la estandarización y ponderación de los indicadores. En este caso, todos se medían de una forma sencilla, pero podría darse el caso de que encontrados nuevos indicadores estos tuvieran escalas distintas de respuesta. En ese caso la estandarización debería de seguir otros criterios.

A pesar de estas limitaciones, creemos que la metodología desarrollada permite cumplir los objetivos marcados en esta investigación:

a) Hemos evaluado el concepto de Compromiso Ciudadano a partir de la exploración teórica;

b) Hemos determinado las acciones susceptibles de expresar Compromiso;

c) Hemos detectado una serie de indicadores que reflejan el concepto de estudio y sus expresiones;

d) Hemos estandarizado esos indicadores haciendo posible convertir un concepto intangible en varios conceptos que puedan considerarse tangibles (las encuestas ofrecen datos objetivos sobre las formas de expresión del engagement);

e) Por último, hemos dado pistas a las instituciones sobre el significado y las acciones ligadas al Compromiso Ciudadano lo que puede ayudarles a diseñar, de forma estratégica, las relaciones con sus públicos.

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Notas

¹ Organización internacional sin ánimo de lucro, que se describe a sí misma como "una alianza global dedicada a fortalecer la acción ciudadana y la sociedad civil en todo el mundo".

² Alianza de organizaciones no gubernamentales (ONG) con sede en Washington, D.C.

³ Paper derivado del Proyecto “Diseño de un sistema de creación y gestión del conocimiento, desarrollo del capital intelectual de la Administración Pública: creación de redes de conocimiento para la mejora de la eficacia de las Administraciones Públicas en la sociedad de la información” presentado al Ministerio de Ciencia y Tecnología en el año 2000 dentro del marco del Plan Nacional de la Sociedad de la Información a través de la convocatoria “Programa de Fomento de la Innovación Tecnológica” (PROFIT).

Agradecimientos

Quisiera reiterar mis agradecimientos a la Universidad Complutense y el Banco Santander por facilitar mi contrato predoctoral y postdoctoral desarrollado en la misma Universidad y obtenido en régimen de competencia.

Acerca de la autora

Paloma Piqueiras Conlledo (palomapiqueiras@gmail.com) es doctora con Mención Internacional en Comunicación Audiovisual, Publicidad y Relaciones Públicas, Máster en Comunicación de las Organizaciones y Licenciada en Periodismo por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). En la actualidad, es investigadora y docente en la UCM. Sus principales intereses académicos son la gestión de los bienes intangibles en el sector público y la relación entre el compromiso ciudadano y la riqueza de las naciones (ORCID 0000-0002-1485-8812).

Recibido: 07/10/2019

Aceptado: 04/02/2020

Cómo citar este artículo

Piqueiras Conlledo, P. (2020). El compromiso ciudadano con la administración pública: una propuesta metodológica para su estudio. Caleidoscopio - Revista Semestral de Ciencias Sociales y Humanidades, 24(43). doi:10.33064/43crscsh2160

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